Opinión

Los problemas de viabilidad del INSS

FMI

El autor analiza los problemas que han llevado al INSS a una situación de insolvencia y las medidas que pueden tomarse a corto plazo



1. ¿Cuál es la raíz fundamental de los problemas de viabilidad financiera del INSS?

Las finanzas del INSS, dada la tasa de cotización y los otros parámetros del sistema, pueden visualizarse como una carrera entre los cotizantes activos y su salario promedio, por un lado, y los pensionados y los afiliados que reciben prestaciones de salud, y el monto promedio del costo de esas pensiones y prestaciones, por el otro.

Recuerde usted, a ese respecto, que las pensiones y prestaciones de cada periodo se pagan con las cotizaciones que hacen los afiliados activos en ese mismo periodo.

En el caso del INSS, todos los estudios actuariales efectuados antes de 2007 mostraban, sin excepción alguna que, pese a que en ese momento todavía el INSS estaba generando superávits, y los continuaría generando por algunos años más, los egresos, sobre todo los debidos al pago de pensiones y de prestaciones médicas estaban creciendo a tasas más elevadas que los ingresos.

Esto, inevitablemente, conduciría a que eventualmente los egresos terminasen superando a los ingresos, y el INSS comenzase a generar déficit y terminase por agotar sus reservas de efectivo, en algún año de la década del 2020.

Esta tendencia de los egresos a crecer más rápido que los ingresos por cotización tiene, detrás, el hecho de que la población de adultos mayores, y sus necesidades de salud y de sus familiares, viene creciendo más rápido que la población en edades activas (calcule usted mismo las tasas promedio anual de crecimiento de ambas poblaciones, para constatarlo).

En el caso de las pensiones, el crecimiento más rápido de la población de adultos mayores que la población en edades activas implica, ceteris paribus, que estas tenderán a crecer más rápido que los ingresos por cotización.

Al mismo tiempo, las pensiones promedio estaban creciendo más rápido que los salarios promedio de los cotizantes.

En el caso de las prestaciones de salud, recuerde que el Programa Enfermedad-Maternidad cubre no solo a los afiliados, sino a sus cónyuges e hijos, y recuerde además que, en la medida que la población envejece, aumenta el peso de las enfermedades crónicas y degenerativas, que exigen muchos más exámenes y cuyo tratamiento es muchísimo más costoso.

Esto hace también que, a la larga, los ingresos de este Programa tiendan a quedarse atrás de los costos del mismo.

Esta es la razón por la cual el pago de pensiones y prestaciones se incrementó desde un 73.2% de los Ingresos por Cotización en 2006 al 94.9% en 2016 – un poco más de 20 puntos porcentuales.

El pago de pensiones pasó del 46.5% de los ingresos por cotización en 2006 al 56.7% de los mismos en 2016. El pago de prestaciones médicas pasó del 24.9% al 33.6%. Las prestaciones por riesgos profesionales del 1.9% al 4.6%.

Como usted comprenderá, cuando una variable (el pago de pensiones y otras prestaciones) crece tan fuerte como porcentaje de la otra (los ingresos por cotización), es porque la primera está creciendo con mucha más rapidez que la segunda.

En un esquema como este, en que las pensiones y prestaciones se pagan con las cotizaciones de los que permanecen activos, la fase de envejecimiento poblacional, que incrementa con rapidez el peso de la población de adultos mayores, y la transición epidemiológica, que eleva sistemáticamente el peso de las enfermedades crónicas y degenerativas y el costo de las prestaciones de salud, conllevan el surgimiento de tensiones financieras en los sistemas de seguro social.

Al irse incrementando fuertemente el número de adultos mayores y sus necesidades de atención médica, aumenta rápidamente también la demanda de pensiones y prestaciones, mientras la base de cotizantes activos sobre la que descansan los ingresos del sistema tiende a convertirse, comparativamente hablando, en cada vez más estrecha (porque el número de cotizantes activos tiende a decrecer en comparación al número de demandantes de pensiones y de atención en salud).

En la próxima década, el crecimiento del pago de pensiones y prestaciones, en lugar de desacelerarse, se acelerará, en la medida en que han comenzado a acelerarse el proceso de envejecimiento y la transición epidemiológica asociada a este.

Debe considerarse al respecto que las últimas proyecciones socio-demográficas muestran que el proceso de envejecimiento en Nicaragua está más avanzado de lo que anteriormente se estimaba.

Al envejecer la población y aumentar rápidamente el número de adultos mayores, tanto en términos absolutos como en comparación al número de personas en edades productivas, se incrementará de manera considerable la presión sobre el seguro social y las finanzas públicas, y sobre los hogares, debido a la creciente demandas que representará la necesidad de proveer atención en salud y sustento a la cada vez más numerosa población de adultos mayores.

En síntesis, el proceso de envejecimiento y la transición epidemiológica representan una pugna, que deberá afrontarse por el INSS y por la política de Protección Social del Estado, entre la rapidez con que crece el número de adultos mayores y el monto de sus necesidades de supervivencia y sus gastos de salud, y la rapidez, mucho menor, con la cual crece el número de personas activas.

Esta diferencia solo puede ser contrarrestada si los ingresos reales de las personas activas crecen con una rapidez mucho más elevada. Pero los ingresos reales promedio de las personas activas solo pueden crecer con la suficiente rapidez si la productividad media del trabajo en la economía crece de manera acelerada.

La condición para que ello ocurra es que el empleo que se genere, en la última fase del bono demográfico, sea, en un porcentaje cada vez mayor, empleo de cada vez mayor productividad y remuneración. Pero, al contrario de ello, el tipo de empleo que genera de manera predominante nuestra economía es empleo precario e informal, de muy baja productividad y remuneración.

Visto así, el problema fundamental del esquema solidario de seguridad social y de la política de protección social a la vejez en nuestro país reside en el hecho de que, mientras el país está iniciando un tránsito muy acelerado hacia la fase de envejecimiento pleno de su población, la mayor parte del empleo que se genera es precario e informal, de bajísima productividad, y el empleo asalariado formal no solo es muy limitado, sino que también los salarios promedio de los cotizantes son sumamente bajos.

2. ¿Acaso la actual administración no tiene responsabilidad por lo que está ocurriendo?

Los estudios actuariales mencionados, que proyectaban que el INSS seria insolvente en algún momento después de 2019-20 suponían que los gastos administrativos y el rendimiento de las inversiones se mantenían a niveles razonables, y adecuados.

Pero esto no ha ocurrido así.

El crecimiento exagerado de los gastos administrativos después de 2007 y el manejo nada transparente de las inversiones, cuyo rendimiento global ha venido retrocediendo considerablemente después de 2013, más la decisión de restablecer la pensión reducida como resultado de los reclamos de la Asociación del Adulto Mayor, ciertamente han acelerado, en varios años, el momento en que el INSS comenzó a generar déficits operativos, y el momento en que habrá agotado sus reservas de efectivo.

Esta es la responsabilidad especifica que corresponde a la actual administración, hasta donde lo muestran las cifras.

Para intentar medir el costo de algunos de estas acciones, algunos datos pueden ayudar: los gastos generales y administrativos se incrementaron en poco más de 5 puntos porcentuales de los ingresos por cotización entre 2006 y 2016, al pasar del 7.2% de los ingresos por cotización al 12.9% en 2016, mientras que las pensiones reducidas también llegaron a representar poco más de 5 % de los ingresos por cotización en 2016.

3. ¿Qué se puede hacer a corto plazo?

Para extender el periodo de solvencia del INSS, a muy corto plazo se deben reducir drásticamente los gastos administrativos y las inversiones deberían ser absolutamente transparentes, con una rentabilidad adecuada (ajustada por riesgo), lo cual claramente demandaría la reconstrucción del INSS como una entidad profesional y autónoma.

Al mismo tiempo, se deben ajustar las tasas de cotización. Se debería ser extremadamente cuidadoso si se han de revisar las semanas y la edad de jubilación, para quienes (hay que recordar que los promedios encubren numerosas y profundas desigualdades), y en qué medida y plazos.

Para estar claros, a medida que avanza el proceso de envejecimiento y se deteriora la relación pensionados/cotizantes activos, será preciso ir ajustando la tasa de contribución, el número de semanas cotizadas y la edad de jubilación.

Pero lo que haría posible que estos ajustes no tengan el impacto dramático que tendrían en las actuales circunstancias, es el patrón de crecimiento económico que prevalezca en las próximas décadas.

Se deben trasladar también al Presupuesto todas las pensiones (no solo la pensión reducida y las pensiones para víctimas de guerra y especiales, sino también y sobre todo la pensión mínima) que correspondan a la Política de Protección Social del Estado, es decir, aquellas que corresponden a la responsabilidad que asume la sociedad por sus miembros más vulnerables.

Esto debería constituir una transición hacia un sistema de protección social no contributivo para los adultos mayores no cubiertos por el seguro social.

Esto último no puede separarse del problema del seguro social, porque este solo puede cubrir, cuando mucho, al 30% del empleo formal. El 70% restante, precisamente la parte más vulnerable, carece de cualquier protección. Esta es la conexión fundamental: cómo el país va a hacer frente al proceso de envejecimiento y a la transición epidemiológica a través de mecanismos contributivos y no contributivos, y como se logrará que ambos mecanismos sean sostenibles a lo largo de las décadas.

La pregunta es: como el país va a hacer frente al costo de la supervivencia a través de pensiones contributivas y no contributivas y a los costos de la atención en salud de los adultos mayores – que es varias veces más alto que el de los jóvenes-, en el contexto del acelerado proceso de envejecimiento que no sólo implica una fuerte aceleración del crecimiento de la población de adultos mayores sino también la desaceleración y eventual declinación de la población activa.

Estos costos van a alcanzar una magnitud que no guarda ninguna relación con los actuales.

Pero financiar esto exigiría, a corto plazo, una medida que se ha planteado desde hace mucho tiempo: una reducción considerable en las onerosas exenciones y exoneraciones, que representan un subsidio tributario a quienes las perciben.

A medio-largo plazo, resulta evidente que ningún sistema de seguridad y protección social será viable sin un proceso de transformación estructural que altere el patrón de crecimiento económico.

Esto significa que se deberá promover un esfuerzo nacional de gran envergadura, y sostenido a lo largo de varias décadas, de transformación estructural, que implique que el tipo de empleo que se genere sea, en porcentajes cada vez mayores, empleo de creciente productividad y remuneración.

Ese es el desafío que nunca se ha planteado, ni se plantea, y es ello lo que nos tiene en la situación de baja productividad, predominio de empleos precarios e informales de bajísimos ingresos e inviabilidad en plazos previsibles del sistema de seguro social, y a las puertas de una aceleración del proceso de envejecimiento que pondrá en entredicho la viabilidad del propio país.